我国农村垃圾分类的主体性困境与突围

互推小编 2023-07-28

摘要：随着农业种植规模的扩大、农村消费需求的扩张及消费物品的多元化，农村垃圾种类多、范围广、污染重等问题愈发严重。究其根源，在于我国农村垃圾分类工作存在村民垃圾分类意识不强、基础设施及专业人员不足、管理部门权责不清三大主体性困境。对此提出要坚持“党建+队伍”“专业+技术”“差异+督查”三大突围之策，以提升村民分类意愿，提高分类工作质量和健全分类制度体系，以推进我国农村垃圾分类处理进程。

随着农村消费市场的不断扩张，大量的工业产品及商业产品进入农村领域，随之也带来了不堪重负的垃圾处理难题。当前农村垃圾的种类及数量已经远远超过了农村环境的承载力，无序的垃圾处理方式已经严重污染了农地资源和水体资源，影响了村容村貌的建设，严重掣肘了农业种植的规模化发展。广大村民的生命健康安全也面临着巨大威胁，以东莞市虎门镇远丰村为代表的“癌症村”就是最好的例证。据不完全统计，在全国众多行政村中，能够实现对生活垃圾有效处置的村庄不到三分之一，“垃圾围村”形势严峻。

1 我国农村垃圾处理现状

2018年，我国农村垃圾产生量已经高达50.89亿t，总体呈逐年上升趋势，厨余、粪便、纸类、塑料类是农村垃圾的主要成分。这其中，瓜果、菜叶等餐厨类垃圾占农村垃圾总量的37.83%，塑料、玻璃、纸类、金属等可回收垃圾占农村垃圾总量的30.66%，建筑混凝土渣、燃料灰分、家禽粪便占农村垃圾总量的26.49%[1]。随着我国农村经济的快速发展，人口数量、人口结构、产业结构和生活方式也在发生改变，我国农村垃圾处理总体呈现出如下特点：垃圾生产量和堆积量逐年递增；垃圾类型及成分日益复杂；与城市垃圾相比，农村垃圾分布广，产生源复杂且分散[2]；农村垃圾处理经验及资金不足，垃圾处理设施缺乏，收运站点少且分布不均，垃圾收运难度大；垃圾处理技术简单，多数农村地区对垃圾采取简单填埋、露天堆放、肆意倾倒、地头焚烧等方式，“垃圾靠风刮、污水靠蒸发”及二次污染现象极为严重[3]。

2019年7月1日，随着《上海市生活垃圾管理条例》的正式实施，这项被称为史上最严格的垃圾分类处置措施在全社会范围内引起热议[4]。当前，我国共有662 238个行政村，农村地区占全国土地总面积的94%以上[5]。截至2019年，我国农村人口约为5.6亿人，占我国总人口的40%[6]。农村垃圾分类工作能否有序开展和推进，直接影响国家垃圾分类工作的进程和效果。我国政府早在2014年就已经启动了农村垃圾治理工作，但由于农村地区和城市相比，存在地理环境、生活方式、消费结构、产业结构、人口结构、资金技术、基础设施等方面的差异，加之广大农村地区的村民并未真正认识到垃圾分类处理的重要性和紧迫性，导致农村地区垃圾分类工作难度远远大于城市地区。

2 我国农村垃圾分类的主体性困境

制约我国农村垃圾分类工作有序推进的困境很多，本研究着重对农村垃圾分类过程中存在的“主体性困境”进行深入剖析，从农村垃圾分类端、收集处理端、治理监督端入手，分析在垃圾分类处理过程中，村民、垃圾清运员、政府、基层干部所面临的主体性困境，以便更好地提出突围之策。

2.1 垃圾分类端：村民

改革开放40余年，广大农村地区发展迅速，农村人口迁移规模也随之增大。现阶段，我国农村青壮年人口向城市迁移的人数远远高于老年人口，这就导致了越来越多的老年人滞留农村，农村人口老龄化日益严重，甚至有的农村地区出现了“空心村”现象。滞留农村的这一部分主体，年龄结构老化且生活垃圾治理经验较少，农村地区日益缺乏生机活力，这也对农村垃圾分类工作造成了一定的影响。相关调研显示，虽有部分村民参与了垃圾分类工作，但是其对垃圾分类政策及相关知识了解片面，参与方式较为简单，没有形成系统的垃圾分类意识，缺乏垃圾分类的主动性。究其缘由，主要有两方面：其一，村民作为一个独立的“理性经济人”，在面对日常农业生产经营和垃圾分类事项上，显然农业生产经营带来的经济效益远远高于垃圾分类带来的效益。村民对于农村垃圾危害的认识不可能“知之甚少”，但是当村民在面对垃圾分类事项时，其势必会进行利益衡量。农村垃圾分类不仅耗时费力，还可能有额外的成本支出，并且并不能给自己带来直观的既得利益。相反，把大量的时间和精力投入到农业种植、谋求生计方面，效益来得更加直观。正是基于对自身利益的考量，村民很少主动参与农村治理活动，缺乏农村事务的主人翁意识。二是地方政府长期的“父爱主义”，使得不少村民依旧认为垃圾分类处理是政府的工作，普遍认为政府应当对乡村治理承担第一责任。广大村民并未真正树立垃圾“谁制造、谁负责”的理念，对自己的治理主体地位认知不足。正是自身主体认识的偏差，导致了部分村民在垃圾分类事项上热情不高，颇为消极和被动。

2.2 收集处理端：处理站+清运员

虽然农村垃圾处理站等基础设施投入在逐年增加，但目前仍然处于初级阶段，特别是广大偏远农村地区垃圾处理站等基础设施投入明显不足。当前，我国广大农村地区一般都采取由镇统一将村里的垃圾转运至县垃圾处理站进行集中处理。在这一过程中，许多交通闭塞的偏远乡村，缺少统一的垃圾运输车，同时垃圾处理站数量较少，使得农村垃圾运输和处理难度大、周期长、成本高。住建部的统计数据显示，我国农村地区的垃圾处理率仅为50%左右。同时，我国广大农村地区尚未建立制度化的保洁队伍。很多农村的垃圾清运员就是本村经济条件较差的村民，自身的知识和能力水平相对较低，且没有接受过垃圾分类的正规化培训，多数农村垃圾清运员难以分清有机垃圾、有毒有害垃圾和可回收垃圾，只能完成简单的垃圾清扫和堆置工作，而无法完成垃圾的科学分类管理，致使二次分类、清运不到位，反而增大了二次污染的可能性。很多垃圾清运员在垃圾运输环节也是“一股脑”打包运送，这既增加了运输成本，又降低了后续垃圾处理的效率，影响了垃圾分类效果。加之，地方政府对垃圾清运员的管理制度尚未完善，垃圾分类工作量大、待遇低，使得部分农村地区垃圾清运员数量远远无法满足农村垃圾分类的现实需求。大部分的清运员年纪偏大，对垃圾分类工作仍停留在应对上级考核中，工作积极性不高，工作标准低，工作方式较为死板。大多数村镇缺乏先进的垃圾处理技术和专业处理人员，即便有一些垃圾处理设备，但其维护成本过高，加之没有专业的工作人员对其进行操作、运营、管理和维护，使得设备形同虚设。

2.3 治理监督端：政府+基层干部

就政府而言，主要存在三方面的问题：其一，在我国这样行政主义色彩浓厚的体制内，政府在垃圾分类处理中扮演着主导角色，政府包揽了垃圾收集、清理、分类、运输、集中处置、宣传等诸多工作，使得其他主体丧失了参与的空间和动力。其二，管理部门权责边界不清，治理主体呈现“碎片化”特点。近些年来，政府积极推行垃圾分类市场化运作，政府通过购买公共服务形式，将垃圾分类事务委托至有资质的第三方机构运作。尽管政府将垃圾分类委托至第三方，但是在面对乡村垃圾分类具体事务上，政府部门之间、政府与村委会之间管理工作分工混乱，最终导致的结果就是无人可管。同时，在垃圾分类工作中，政府部门多、职权交叉现象严重。管理部门的“碎片化”会严重掣肘第三方垃圾分类的处置效率，也会使得部门之间相互推卸责任，垃圾分类工作停滞不前。其三，地方政府除了对落实农业政策、招商引资、脱贫攻坚等农村事务积极关注外，对农村其他事务缺乏热情，特别是对农村垃圾分类这一成本高、见效慢、内容繁琐、操作复杂的工作，往往主动性较差。

就基层干部而言，其长期以来承担着农业管理、招商引资、脱贫攻坚等治理工作，大部分的时间和工作都是为了落实相应指标并应对各类检查，这势必会削弱基层干部在垃圾分类工作中的积极性和执行力度。现今我国各地农村正在如火如荼地开展精准扶贫工作，大量的农村基层干部投身脱贫攻坚一线，以至于基层干部成为了国家干部系统中压力最大的一部分人。大量的人力和资源都投入在精准扶贫过程中，势必也会影响到农村垃圾分类工作的进程。同时，部分基层干部也存在能力不足的主体性困境。垃圾分类工作具有明显的专业性、技术性，而基层干部往往不具备这样的垃圾分类处理能力。改革开放以来，农村大量的“优质人力”不断涌向城市，可以说，留存在乡村的基层干部往往不具备“向上流动”的能力，在推动农村垃圾分类治理工作和建设美丽新农村的重任时，工作压力大和工作能力不足会愈加凸显。

3 突围之策

要实现困境突围，则必须针对上述三大主体性困境，对症下药。通过对村民、垃圾清运员、政府、基层干部提出坚持“党建+队伍”“专业+技术”“差异+督查”三大突围之策，逐项解决当前农村垃圾处理存在的主体性问题。

3.1 坚持“党建+队伍”，提升村民分类意愿

如前文所述，村民垃圾分类意愿不强，是制约我国农村垃圾分类工作有序开展的困境之一。由于农户缺乏相应的知识和治理经验，要形成农村垃圾分类系统化思维，就需要有像党员干部这样值得参考和借鉴的“模板”。相关调查显示，有党员干部的农村家庭，参与农村垃圾分类治理的主动性更强，垃圾分类的效果也更加理想。因此，要积极加大党员干部队伍建设，强化党员干部对垃圾分类治理的认识，推动垃圾分类工作落地落实。通过党员干部的带头作用，号召全体村民加入到垃圾分类处理工作队伍中，充分调动广大村民的积极性。同时，推动党员干部入村入户宣传垃圾分类知识，开展垃圾分类经验交流活动及垃圾分类志愿服务、参观交流等主题实践活动，积极做好农村垃圾分类治理的宣传及帮扶工作。通过党员干部的带头作用，实现村民垃圾分类思想的深刻转变，从而形成相互促进、良性循环的治理局面。

3.2 坚持“专业+技术”，提高分类工作质量

村民在垃圾分类事项上缺乏专业的知识储备，同时，垃圾分类习惯的养成是日积月累的过程，而非一蹴而就。为此，在加大对村民垃圾分类知识宣讲力度及党员干部正确指引的基础上，还应当将垃圾分类工作聚焦于清运人员。加强对清运人员的专业培训，加大垃圾清运站的建设投入，在短期内会取得相对不错的成效。垃圾清运员作为垃圾分类工作的中间环节，具有“承上启下”的关键性作用，直接决定了垃圾分类工作的好坏程度。因此，应当将垃圾分类管理工作的重心放在垃圾清运员上。

首先，对于垃圾清运员入职流程，可通过专业知识考试方式予以选用。对于已经在岗的垃圾清运员，要加强上岗培训工作，提升清运员的垃圾分类技能，从而提高垃圾分类工作质量。其次，在垃圾清运员的管理上，积极落实奖惩制度。对于在岗工作积极、垃圾分类工作水平高的清运员，可以提升一定工资待遇作为奖励。相反，对垃圾分类工作态度松散、分类水平较低的清运员，在保证基本工资待遇的前提下扣除部分奖金予以惩戒。最后，主管部门还应加大垃圾清运站的资金投入，加大垃圾分类相关技术的研发支出，可通过积极研发或者购买先进的垃圾处理设备，推动垃圾收容量和处理量的提升。加大垃圾资源化的处理力度，通过专业的人才培养和先进的垃圾分类技术支持，实现农村垃圾分类工作的高质量发展。

3.3 坚持“差异+督查”，健全分类制度体系

首先，政府作为垃圾分类政策的制定者、执行监督者和垃圾处理设施的投资者，在面对农村垃圾分类处理难题时，应在充分主动管理的基础上，坚持地区差异化处理。部分乡镇地区经济发展较好，村镇分布较为集中，与城市结合度较高，那么在对农村垃圾分类时，可以坚持“城乡垃圾分类一体化”处理。通过政策引导、财政支持，适当引入社会资本，细化垃圾分类处理事项。同时，可积极发展垃圾燃烧发电项目，实现农村垃圾的资源化利用；相反，在经济欠发达、交通不便、村落分散的地区，就不太可能实现将所有的农村垃圾都统一运送至某一个垃圾处理站进行集中处置。我国广大农村地区一般都采取由镇统一将村里的垃圾转运至县垃圾处理站进行集中处理。虽说一个县级范围内的日垃圾处理量才可能形成规模处理，但是这一部分地区交通闭塞、运输难度大，要将每一个村庄的垃圾都运送至县级垃圾处理站进行处置，既不实际也不经济。因此建议，对能够实现将垃圾由镇统一运送至县处理的村庄，维持此举。对不能实现将垃圾由镇统一运送至县处理的村庄，可考虑在村庄内建立垃圾集中处理站，实现农村垃圾的内部处理。在提供基本的垃圾无害化处理服务基础上，适当采取无害化堆肥和填埋的方式。一方面缓解了政府的财政支出，同时也可基本满足这部分地区的垃圾处理需求。其次，要优化垃圾分类督查考核，强化村级垃圾监督员的职能作用。加大执法力度，对不按照规定分类的村民，采取警告教育、勒令整改、罚款等措施，加大垃圾分类督查执法力度。同时建议，将农村垃圾分类列入村镇干部工作考核指标及农村脱贫攻坚考核指标，充分调动基层干部在农村垃圾分类处理工作中的积极性。

4 结语

农村垃圾分类现状不可回避，也不容小觑。由于农村地区同城市相比，存在地理环境、生活方式、消费结构、产业结构、人口结构、资金技术、基础设施等方面的差异，在垃圾分类处理事项上，农村垃圾分类工作显然不能照搬城市治理模式。因此，如何从村民、垃圾清运员、政府、基层干部四方主体入手，制定和实施适用于我国农村垃圾分类治理的制度和运营机制，则显得至关重要。研究正是从这四方主体入手，逐一分析了其中存在的现实难题，并针对性地提出了纾困之策，期冀能对我国农村垃圾分类工作有所助益。

作者简介： 李盛丰（1996-），男，海南海口人，河北地质大学环境与资源保护法学专业硕士研究生在读，主要从事环境与资源保护法学的研究。;

基金： 2019年河北省教育厅省级研究生创新资助项目《乡村振兴视域下农村土地承包经营权抵押法律问题研究》(CXZZSS2019112); 2020年河北省教育厅省级研究生创新资助项目《低碳经济视域下中国碳税制度实现路径探究》(CXZZSS2020110);

来源：河北环境工程学院学报. 2020年03期第68-71+93页

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