【以案释法】吊篮高空坠落致2人死亡，涉嫌玩忽职守罪

互推小编 2023-09-01

【案情简介】

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起诉书指控：2015年10月9日傍晚，某县水库主坝上游三名作业人员乘坐的吊篮突然从高空掉下。被告人缪某某身为某县水库建设管理局负责安全生产监督检查人员，没有严格按照相关法律法规中的规定和要求认真履行监督检查职责，致使某水库建设工程发生生产安全事故，造成二人死亡、一人重伤，直接经济损失205.38万元，涉嫌玩忽职守罪。

【代理意见】

辩护律师认为被告人缪某某不构成玩忽职守罪，主要意见如下：

一、被告人及其属的某水库建设管理局对于事故不应担责

《事故调查处理报告》认定事故的直接原因有两个：一是工人违章操作，按照规定，吊篮内应2人同时作业1人在地面监护，实际3人全部进入事故吊篮，造成吊篮高空坠落事故发生；二是发生事故的吊篮一侧钢丝绳抽离钢丝绳卡扣，造成另一侧钢丝绳单独受力崩断导致事故发生。认定事故的间接原因有两个：一是施工单位某工程局有限公司项目安全监管不到位，没有及时发现工人的违章作业；二是作业现场管理混乱，未能及时发现并消除事故隐患。

《事故调查处理报告》处理意见部分对施工方某工程局有限公司项目部及项目部的5名事故责任人依据国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》进行了罚款的行政处罚。

在直接原因和间接原因中均没有认定事故与被告人和被告人所在的某水库建设管理局相关，也没有对被告人及某水库建设管理局进行处罚。

二、缪某某不符合玩忽职守罪的主体要件，也不具有依法或者受委托行使国家行政管理的职权，不构成玩忽职守罪

玩忽职守罪，是指国家机关工作人员严重不负责任，不履行或不认真履行自己的工作职责，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。玩忽职守罪的主体是特殊主体，是国家机关工作人员。

最高人民法院、最高人民检察院《关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》第7条规定：依法或者受委托行使国家行政管理职权的公司、企业、事业单位的工作人员，在行使行政管理职权时滥用职权或者玩忽职守，构成犯罪的，应当依照《全国人民代表大会常务委员会关于<中华人民共和国刑法>第九章渎职罪主体适用问题的解释》的规定，适用渎职罪的规定追究刑事责任。

全国人大常委会《关于<中华人民共和国刑法>第九章渎职罪主体适用问题的解释》如下：“在依照法律、法规规定行使国家行政管理职权的组织中从事公务的人员，或者在受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员，或者虽未列入国家机关人员编制但在国家机关中从事公务的人员，在代表国家机关行使职权时，有渎职行为，构成犯罪的，依照刑法关于渎职罪的规定追究刑事责任。”

综上，对被告人缪某某所在的某水库建设管理局定位是本案的重中之重，是具有安全生产监督检查职权的管理单位，还是被管理的发包人（建设单位）？管理者与被管理者是对立的，不可能是统一的，一个单位不可能既是管理者，又是被管理者，这是一个基本的常识。

无论是在事实层面还是法律层面，某水库建设管理局均不是具有安全生产监督检查职权的管理单位，而属被管理的发包人（建设单位）：

（一）事实层面

2015年8月19日，某水库建设管理局以发包人的身份签订某水库工程施工合同。《编办关于成立某水库建设管理局的批复》也清楚地记载该管理局为某县水利局所属事业单位。上述书证都能证明管理局的地位就是发包人（建设单位）。

（二）法律层面

《安全生产法》第9条规定：“县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。”“县级以上地方各级人民政府有关部门依照本法和其他有关法律、法规的规定，在各自的职责范围内对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理”“安全生产监督管理部门和对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理的部门，统称负有安全生产监督管理职责的部门。”

根据上述法律规定，该管理局并不属于县级政府的安全生产监督管理部门，也不属于县政府的有关部门，所以当然也不属于负有安全生产监督管理职责的部门。

《安全生产法》第62条规定：“安全生产监督管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门依法开展安全生产行政执法工作，对生产经营单位执行有关安全生产的法律、法规和国家标准或者行业标准的情况进行监督检查，行使以下职权：（二）对检查中发现的安全生产违法行为，当场予以纠正或者要求限期改正；对依法应当给予行政处罚的行为，依照本法和其他有关法律、行政法规的规定作出行政处罚决定；（三）对检查中发现的事故隐患，应当责令立即排除；重大事故隐患排除前或者排除过程中无法保证安全的，应当责令从危险区域内作业撤出人员，责令暂停产停业……；”

《行政处罚法》第八条规定：行政处罚的种类有：（一）警告；（二）罚款；（三）没收违法所得、没收非法财物；（四）责令停产停业；（五）暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；（六）行政拘留；（七）法律、行政法规规定的其他行政处罚。

根据上述法律规定，如果该管理局属于负有安全生产监督管理职责的部门，则其应当具有行政处罚权，事实上，该局并不具备行政处罚权，所以，该管理局不属于《安全生产法》规定的负有安全生产监督管理职责的部门。

《安全生产法》第87条规定：负有安全生产监督管理职责的部门的工作人员有玩忽职守行为的，构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任。既然某水库建设管理局不属于《安全生产法》规定的负有安全生产监督管理职责的部门，临时借调到该局工作的被告人缪某某当然就不属于负有安全生产监督管理职责的部门的工作人员，当然不符合玩忽职守罪的主体要求。

《水利工程建设安全生产管理规定》第6条至第11条为项目法人的安全责任，均没有项目法人具有安全生产监督管理的职责内容。

该《规定》第26条规定：“水行政主管部门和流域管理机构按照分级管理权限，负责水利工程建设安全生产的监督管理。水行政主管部门或者流域管理机构委托的安全生产监督机构，负责水利工程建设施工现场的具体监督检查工作。”第29条规定“市、县级人民政府水行政主管部门水利工程建设安全生产的监督管理职责由省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门规定。”第30条规定“水行政主管部门或者流域管理机构委托的安全生产监督机构，应当严格按照有关安全生产的法律、法规、规章和技术标准，对水利工程施工现场实施监督检查。安全生产监督机构应当配备一定数量的专职安全生产监督人员。安全生产监督机构以及安全生产监督人员应当经水利部考核合格。”第40条规定：违反本规定，需要实施行政处罚的，由水行政主管部门或者流域管理机构按照《建设工程安全生产管理条例》的规定执行。

根据上述规定，该管理局的性质一目了然。首先，该管理局或者是项目法人（建设单位）或者是安全生产监督机构，二者不能并存，只能具有其中一个身份，已经有充足事实证明该管理局属于项目法人（建设单位）。所以，该管理局不属于安全生产监督机构，缪某某也当然不属于安全生产监督人员。其次，安全生产监督机构以及安全生产监督人员应当经水利部考核合格，没有证据证明某水库建设管理局和被告人缪某某是经水利部考核合格的单位和人员。该管理局不具有行政处罚权，当然也就不属于安全生产监督机构，被告人也当然不属于安全生产监督人员。

控方指控依据《水利工程建设安全生产监督检查导则》1.2条款已经明确规定：“该导则用于指导各级水行政主管部门和流域机构或其委托的安全生产监督机构开展水利工程建设项目安全生产监督工作的监督检查”。因此该《导则》约束的是各级水行政主管部门及其他安全生产监督机构，而非某县某水库建设管理局这类项目法人。所以，该导则的内容并不适用于确定被告人具有安全生产监督工作人员的身份和职责。

公诉机关认为某水库建设管理局就是受委托行使行政管理职权的事业单位，被告人缪某某又在该管理局负责安全生产监督检查工作，所以，发生了事故，造成了经济损失，就应当追究被告人的刑事责任。这个逻辑是错误的。公诉机关并没有举证证明该管理局是依法受委托行使国家行政管理职权的事业单位。

《行政处罚法》第17条规定：法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。第18条规定：行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托给符合法定条件的组织实施行政处罚。第19条规定：受委托组织必须符合以下条件：（一）依法成立的管理公共事务的事业组织；（二）具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员；（三）对违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定。

根据上述法律规定，如果某水库建设管理局是受委托行使国家行政管理职权的事业单位，委托的行政机关是谁？是水利局，还是安监局，还是其他某县政府其他部门？某水库建设管理局的行政管理职权体现在哪里？是否有行政处罚权？公诉机关对上述问题均没有举证证明。不能因被告人在某水库建设管理局中负责安全生产监督检查工作就从而推定被告人是在履行国家机关工作人员的行政管理职权，这个推断是没有事实和法律依据的。

【判决结果】

一审：被告人缪某某犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。

二审：撤销原判，发回重审。

发回重审后一审：准许某县人民检察院撤回起诉。

某检察院：做出不起诉决定。

【裁判文书】

本院认为，某县人民检察院撤回起诉符合法律规定，依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国刑事诉讼法>的解释》第二百四十二条之规定，裁定如下：准许某县人民检察院撤诉。

【案例评析】

本案控辩双方的争议焦点为：被告人对事故的发生是否应当承担责任；被告人是否符合玩忽职守罪的主体要件、是否有依法或者受委托行使国家行政管理的职权。辩护律师认真查阅与案件相关的法律、司法解释、部门规章、规范性文件，据理力争，最终取得公诉机关撤回起诉并做出不予起诉的结果。

【结语和建议】

玩忽职守罪作为特殊主体犯罪，辩护律师要着重审查被告人的主体资格及对结果的发生是否应承担责任，以避免办案机关随意将行政问责的行为升格为刑事犯罪的情形发生。