从中央一号文件看“加快补上农机装备短板”的政策演进与发展重点

互推小编 2023-12-15

作为农业领域的“大国重器”，农业装备在众多情景下，发挥着关键性作用。即便只是狭义上的农机范畴，在农作物耕、种、管、收、运、储、加工等诸多环节，都有着至关重要的不可或缺性。进入新世纪以来，我国农机化发展整体水平严重滞后于农业生产需求，农机短板严重制约农业发展。2000-2012年间，全国农机总动力仅由5.25亿千瓦增长至10.25亿千瓦，年均增幅为6.8%，不仅远远低于同期国内生产总值年均15.6%的增速，也明显低于同期全国农牧渔业总产值年均13.0%的增速及第一产业增加值年均11.9%的增速｡为了弥补农机短板，必须从根本上改变农机化制度供给方式，及时进行国家主导的强制性制度安排｡2012年《中共中央国务院关于加快推进农业科技创新持续增强农产品供给保障能力的若干意见》的“一号文件”颁布，首次鲜明地、突出地、系统地对于农业科技促进农业发展，保障农产品的有效供给给予了充分的说明，指出农业的稳定发展根本出路在于科技装备的发展。

党的十八大以来，我国农机装备总量持续增长，农机作业水平不断提升，社会化服务能力显著增强，带动农业生产方式、组织方式、经营方式深刻变革。农业机械化快速发展，为增强我国农业综合生产能力、加快农业现代化提供了有力支撑。尤其以中央1号文件为主体的一系列政策举措和制度安排推动我国农业机械化发展进入快车道｡

一、夯实现代农业物质基础、提升农机装备总量

2013年1号文件关键词体现在“夯实现代农业物质基础”。强调“建立重要农产品供给保障机制，努力夯实现代农业物质基础”。农机装备总量快速增长，全国农机总动力达10.39亿千瓦，比2012年增长1.37%；全国大中型拖拉机及其配套农具保有量分别达527.02万台、826.62万部，比2012年的增长8.66%、8.26%；全国拥有农机原值50万元(含)以上的农机化作业服务组织、农机专业合作社分别达2.9万个和4.2万个，全国规模以上农机制造企业主营业务收入达3843亿元，全国农机化作业服务收入达4467.63亿元，是2012年的2.5倍｡

2014年，伴随中国经济进入新常态，我国农业机械化也出现了许多新变化，最主要的变化是要素驱动、规模扩张型农机化发展方式已难以为继，我国农业机械化发展速度明显下降，急需加快补上农机装备短板。2014年关键词“提升农机化发展质量和效益”。中央一号文件强调“加快发展现代种业和农业机械化。加快推进大田作物生产全程机械化，主攻机插秧、机采棉、甘蔗机收等薄弱环节，实现作物品种、栽培技术和机械装备的集成配套。积极发展农机作业、维修、租赁等社会化服务，支持发展农机合作社等服务组织，着力提升农机化发展质量和效益”当年中央财政下拨农机购置补贴资金236.5亿元，补贴购置各类农机具超过3500万台（套）。大力推动主要农作物生产全程机械化，2014年全国农机总动力达到10.8亿千瓦，装备结构加快向大马力、多功能、高性能方向发展，大中型拖拉机、联合收割机、机动脱粒机保有量分别超过558万台、152万台和104万台，经济作物、畜牧水产养殖、林果业及农产品初加工机械保有量快速增长。

2015年关键词“农机装备取得重大突破”。中央一号文件强调围绕建设现代农业，加快转变农业发展方式。强化农业科技创新驱动作用，建立优化整合农业科技规划、计划和科技资源协调机制，加快农业科技创新，在生物育种、智能农业、农机装备、生态环保等领域取得重大突破。2015年8月，农业部部署在全国开展主要农作物生产全程机械化推进行动，将全程机械化的主攻方向定位在水稻、玉米、小麦、马铃薯、棉花、油菜、花生、大豆等九大作物，聚焦在耕整地、种植、收获、植保、烘干、秸秆处理等6个生产环节，围绕提升主要粮食作物生产全程机械化水平和突破主要经济作物生产全程机械化“瓶颈”两个主攻方向，分作物、分区域确立推进各个主要农作物生产全程机械化的主要技术模式｡2015年全国农机总动力达到11.2亿千瓦，全国农作物耕种收综合机械化率达到63.8%，比“十一五”末提高11.5个百分点，其中小麦、水稻、玉米三大粮食作物耕种收综合机械化率分别达到93.7%、78.1%、81.2%。

二、加快研发高端农机装备、提升主要农作物生产全程机械化水平

2016年针对中国高端农机装备发展滞后的问题，开始聚焦“高端农机装备的研发”。2016年中央一号文件首次提出“加快研发高端农机装备及关键核心零部件提升主要农作物生产全程机械化水平推进林业装备现代化”，这就点明了对农机装备的要求，进一步明确了中国农机的未来发展方向。此外还提出了相应的配套措施。一是发布《农机装备发展行动方案（2016-2025）》，对当前中国农机装备发展存在的产品品种不全、品质不高、中高端产品供给不足、关键零部件受制于人、共性技术研究基础薄弱、农机农艺结合不紧密等问题，提出未来10年发展的指导思想和基本原则、行动目标、重点任务、保障措施。二是启动了“十三五”国家重点研发计划“智能农机装备”重点专项，由中央财政重点支持农机变量作业技术、多功能田间管理作业技术、高速栽植技术、农用航空作业关键技术等研发工作。

与2016年相比，农机装备的重要性进一步凸显，2017年的一号文件中多处强调利用农机装备助力农业农村发展，并且对农机装备的关注范围扩大到“加快研发适宜丘陵山区、设施农业、畜禽水产养殖的农机装备”，农机装备对农业农村发展的作用机制更加多元化，在农业农村发展中的重要作用进一步凸显。

2018年一号文件正式提出乡村振兴战略，主要围绕乡村振兴战略的意义、总体要求以及提升农业发展质量，培育乡村发展新动能等方面，乡村振兴战略的提出也对农业机械化提出了新的更高要求。

2018年中央一号文件对农机装备的论述，既点明了我国农机装备发展的重点任务，也指出了短板弱势和发展方向。一是推进农机装备产业转型升级，加强科研机构、设备制造企业联合攻关。二是进一步提高大宗农作物机械国产化水平。三是加快研发经济作物、养殖业、丘陵山区农林机械，发展高端农机装备制造。从地域看，平原地区的农业机械化水平相对较高，山地、丘陵地区的机械化率较低。如何提高经济作物、养殖业、丘陵山区的机械化率是当前乃至下一个阶段农业发展要突破的重点难点问题。

为加快推进农业机械化和农机装备产业转型升级，2018年12月29日，国务院印发《关于加快推进农业机械化和农机装备产业转型升级的指导意见》，文件以“全程、全面、高质、高效”的工作导向，明确提出2020年和2025年农业机械化和农机装备产业发展目标，成为2019年以后农机装备补短板的纲领性文件。

三、推进农业机械化和农机装备产业转型升级、加快推进农业机械化

2019年，以推动《国务院关于加快推进农业机械化和农机装备产业转型升级的指导意见》（国发〔2018〕42号）落实落地为主线，围绕打赢脱贫攻坚战、保障国家粮食安全等硬任务，中央一号文件提出：“支持薄弱环节适用农机研发，促进农机装备产业转型升级，加快推进农业机械化”。尽管与2018年中央一号文件相比，二者都聚焦国发〔2018〕42号精神，强调以农机装备产业转型升级助推农业机械化，但这是中央首次提出“支持薄弱环节农机研发”，以此解决我国农业机械化发展不平衡、不充分的问题。以此为框架，聚焦农机装备补短板重点开展了以下行动。

一是深入实施主要农作物生产全程机械化推进行动。强化地方政府主体责任，将全程机械化推进行动措施成效纳入粮食生产省长责任制考核指标。加大薄弱环节机械化试验示范和技术支持力度，重点推动双季稻区机械化栽植、玉米籽粒直收机械化、长江流域油菜种收机械化以及棉花、马铃薯、花生等采收机械化发展，满足粮食稳定发展和农业结构调整需要。

二是推动丘陵山区农田“宜机化”改造。丘陵山区涉及全国1400多个县、三成耕地面积、五成农村人口，因此丘陵山区对于保障全国农产品供给安全、全面实现小康、农业农村现代化和乡村振兴等战略具有重要意义。而农业机械化是在劳动力转移和老龄化背景下破局丘陵山区农业现代化的关键路径。

2020年是十三五的收官之年，农业机械化领域在2019年便跨越了全国农作物耕种收综合机械化率70%的台阶，达到71.25%,较上年提高1.23个百分点，提前一年实现“十三五”目标。新的一年，对标对表《国务院关于加快推进农业机械化和农机装备产业转型升级的指导意见》确定的目标任务，中央一号文件提出“加快大中型、智能化、复合型农业机械研发和应用，支持丘陵山区农田宜机化改造”的部署要求。与2019年笼统提出“支持薄弱环节适用农机研发”相比，2020年中央一号文件聚焦“一大一小”两块农机应用薄弱领域，为着力抓重点、补短板、强弱项、促协调，深化巩固农业机械化向全程全面高质高效转型升级的良好态势指明了方向。

2021年是“十四五”开局之年。农业农村部组织制定印发了《“十四五”全国农业机械化发展规划》，针对农业机械化发展亟待解决的重点难点问题，部署了25项重点工作、重要项目和行动计划。2021年中央一号文件提出“提高农机装备自主研制能力，支持高端智能、丘陵山区农机装备研发制造,加大购置补贴力度，开展农机作业补贴。”不同于2020年中央一号文件强调“一大一小”两类农机的研发和应用，2021年中央一号文件更侧重于两类农机的研发与制造，强调以农机装备科技自立自强，赋能农业现代化发展，这也反映了一年间两类农机应用程度有所提升，但以进口农机为主的现实情况。与此同时，针对需要制定实施新一轮农机购置补贴政策的问题，2021年中央一号文件强调加大购置补贴力度,并首次在中央一号文件提出“开展农机作业补贴”。以之为指导，农业机械化向全程全面和高质量方向全面推进，农机装备补短板持续开展，重点包括：

2022年，我国农机化需求由部分品种生产的局部需求转变为种养加全链条的需求，从非刚性需求转变为刚性需求。对此，中央一号作出全面部署，指出：“提升农机装备研发应用水平。全面梳理短板弱项，加强农机装备工程化协同攻关，加快大马力机械、丘陵山区和设施园艺小型机械、高端智能机械研发制造并纳入国家重点研发计划予以长期稳定支持。实施农机购置与应用补贴政策，优化补贴兑付方式。完善农机性能评价机制，推进补贴机具有进有出、优机优补，重点支持粮食烘干、履带式作业、玉米大豆带状复合种植、油菜籽收获等农机，推广大型复合智能农机。推动新生产农机排放标准升级。开展农机研发制造推广应用一体化试点。”与2021年中央一号文件相比，2022年聚焦整个农机装备领域的研发和应用，要求“全面梳理短板弱项”，并将以往重点强调的“一大”延伸为大马力机械和高端智能机械两类，“一小”拓展为“丘陵山区和设施园艺小型机械”两类，提出了具体化的扶持政策：一是纳入国家重点研发计划予以长期稳定支持，二是实施有进有出、优机优补的农机购置与应用补贴政策予以支持，三是开展农机研发制造推广应用一体化试点。

党的二十大报告也明确强调：“强化农业科技和装备支撑，健全种粮农民收益保障机制和主产区利益补偿机制，确保中国人的饭碗牢牢端在自己手中。”在2022年12月召开的中央农村工作会议上，习近平总书记进一步作出了“强国必先强农，农强方能国强”的重要论断。明确指出依靠科技和改革双轮驱动加快建设农业强国。

根据党的二十大和2022年中央农村工作会议精神，2023年中央一号文件围绕农业强国建设做出重要部署，明确提出“要立足国情农情，体现中国特色，建设供给保障强、经营体系强、产业韧性强、竞争能力强的农业强国”，文件围绕全面推进乡村振兴、加快建设农业强国对农业物质装备提出了更高的要求，强调“强化农业科技和装备支持，加快先进农机研发推广”。

推动农机装备发展是推进农业强国建设的重要内容，是全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化、保障国家粮食安全的重要支撑和物质技术基础，让农机装备更智能是我国农机装备的一大发展方向。在农机装备补短板方面进一步突出“智能”主题，重点“加紧研发大型智能农机装备、丘陵山区适用小型机械和园艺机械，支持北斗智能监测终端及辅助驾驶系统集成应用”。加快补齐农机装备短板，推进农业机械化、设施化、智能化，确保粮食和重要农产品稳定安全供给。

四、取得的成就

纵观党的十八大以来出台的中央一号文件可见，随着一系列重大方案的出台和重要活动的开展，我国农机装备和农业机械化发展取得显著成就：一是农业机械化水平持续增长。据统计，2022年底农业耕种收综合机械化率将超过74%；二是农机科技创新能力提升和装备研发取得重要进展。布局建设了一批国家重点实验室、国家工程实验室、国家工程技术研究中心、国家级企业技术中心等国家级和省部级科技创新平台，以及农业装备产业技术创新战略联盟等创新保障与服务体系，并推动大型大马力农机装备和丘陵山区适用小型农机推广应用上取得较大突破。第三，农机智慧化更加凸显。北斗终端加快应用于农机，自动驾驶播种行驶百米的直线误差在2.5厘米，全国安装北斗终端的拖拉机、收获机、插秧机等农机已达100多万台套，全年向海外出口6000多台套、实现农机北斗终端出口零的突破。

强化农机装备是保障国家粮食安全的重要支撑，也是建设农业强国的重要内容。党的十八大以来，中国农业生产已从主要依靠人力、畜力为主转向了机械化为主导的新阶段，农机装备支撑保障作用加速凸显，加快补上农机装备短板，对提升农业科技装备、提高农机作业效率、增加粮食产出和农民收益，助力建设农业强国、加快推进农业农村现代化、全面推进乡村振兴具有重要意义。

王欧：农业农村部农村经济研究中心当代农史研究室主任、研究员，陶冶杨梦颖：农业农村部农村经济研究中心当代农史研究室助理研究员，龙婷玉农业农村部农村经济研究中心当代农史研究室博士

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